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全面深化经济体制改革的十二条建议

今日头条 / 作者:未知 / 2018-9-28 16:37:400

新书|全面深化经济体制改革的十二条建议


2018年9月26日,中国经济体制改革研究会在北京举办《十八大以来经济体制改革进展报告》新书发布会。

今年是改革开放40周年,中国经济体制改革研究会联合中国(深圳)综合开发研究院、中国(海南)改革发展研究院、深圳创新发展研究院、中国财政科学研究院、中国社会科学院农村发展研究所等高端智库,共同研究编写《十八大以来经济体制改革进展报告》,成果涉及12个方面共60条建议将报送中央改革高层机构,这对于推动全面深化改革取得实质性进展具有十分积极的意义。

新书|全面深化经济体制改革的十二条建议


该书以供给侧结构性改革为主线,共同对五年来的经济体制改革,从微观机制到宏观体制、从市场运行到政府规制、从公共服务体制到产业地区结构、从国内改革到对外开放,从近期任务到长期愿景,进行了较为全面的总结分析。全书篇章内容涉及五年多来的国有企业改革、土地制度改革、市场环境改革、政府管理体制改革、财税体制改革、金融体制改革、公共服务与社会管理体制改革以及对外开放改革,分别聚焦各相关领域的重要改革进展,对该领域重大理论创新实践经验及热点难点问题进行总结评述,展望下一步改革的方向及路径。该书对改革开放的理论研究和政策制定具有很高的参考价值,对贯彻落实党的十九大提出的重大战略任务,全面完善社会主义市场经济体制具有重大意义。

本课题研究于2017年6月在北京召开课题启动会议,会上成立以中国经济体制改革研究会彭森会长为总负责人,孔泾源理事长协助彭森同志负总责,同时邀请樊纲、迟福林、张思平、刘尚希、党国英等高端智库带头人共同负责八个分课题研究的课题组。一年多以来,各方积极展开相关工作,经多次研讨,反复修改,形成了1个主报告及8个分报告的研究成果。2018年4月,中国经济体制改革研究会组织高层专家进行了结题评审,并就相关具体问题达成了新的共识。在本书的研究过程中,彭森会长亲自与各专题负责人商定课题框架,明确任务分工,主持专项研讨,孔泾源理事长负责主报告研究,确定写作提纲并进行通稿审定。本书由彭森会长担任主编,由国家行政学院出版社出版。


新书|全面深化经济体制改革的十二条建议


全面深化经济改革的12条建议

五年来的经济改革取得了显著进展,也凸显了改革难点和重点任务。党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。为贯彻落实十九大精神,落实新发展理念,就全面深化经济体制改革、推动现代化经济体系建设提出若干政策建议。

一、以深化重要领域国有企业混合所有制改革为突破口,促进各种所有制经济平等发展结构优化

明确改革指向及边界,推进国有企业国资改革。推进国有企业国资改革,无非是既要提高国有企业的市场效率,又要履行那些无论在国家治理理念、还是在政府政策目标意义上都无法真正解脱的国有企业乃至国有资本的“社会责任”。其“最佳状态”或许是,将这类“直接规制”、“间接管制”和国有企业、国有资本的“社会责任”,限定在应对“市场失灵”、提供公共产品的必要范围之内,在“效率”与“公平”之间达到某种“边际均衡”。但在改革实践中,这种“最佳状态”未必总是能被人们认识清楚并认可、接受,形成“理论自觉”、制度理念,进而成之为改革目标和具体政策。推进落实容错机制,调动地方国有企业改革的积极性,给予充分的自由裁量权,鼓励各地和各企业积极探索寻求突破。

深化国有企业混合所有制改革,推动非公经济发展。国有企业混合所有制改革是深化国有企业改革的重要突破口,不仅有利于放大国有资本功能,完善企业法人治理结构,而且拓展了民营资本发展空间,创造了多种所有制经济平等的竞争环境。坚持“两个毫不动摇”,继续在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等“重要领域”“关键环节”和“垄断行业”推进国有企业混合所有制改革,通过合资、合作、并购、参股、入股等方式,合理调整国有资本比例,积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本,确保投资者的法定权利和合理权益。国有企业加快集团层面混合所有制改革步伐。在需要国有资本控股的特定领域,健全合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域,通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例,积极引入各类投资者,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

加快清理“僵尸企业”,分类推进国有经济布局和结构调整。按照国有企业分类改革要求,以“僵尸企业”出清为突破口,采取破产重组、兼并收购、债转股、混合所有制改革等,有效降低国有企业杠杆率,有进有退加速推进国有经济布局和结构调整。对于煤炭、钢铁、建材、原材料等产能严重过剩行业中的“僵尸企业”,要加快退出,打突击战。对于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈的领域,除极少数已经做强、做优、做大的国有企业外,原则上都应逐步调整退出。对于暂时盈利水平不错,可以生存发展,但不符合国民经济整体发展战略,不符合国有企业长远发展方向的行业,如房地产企业,也应该逐步退出。对于经营风险大,国有企业内部动力机制和风险承受能力不足的领域,如已经具有很大泡沫、易于诱发系统性风险的中小国有金融企业等,都应该逐步退出。

放开民间投资市场准入,加强各种所有制经济的产权保护制度,优化市场竞争环境。进一步开放民用机场、基础电信运营、油气勘探开发、配售电、国防科技等领域,鼓励民间参与投资。推动各类投资主体进入社会服务领域一,在医疗、养老、教育等民生领域完善已有政策、出台实施细则。大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,完善民间资本参与公共服务和基础设施投资的政策措施。加快推动相关立法工作,明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。完善平等保护产权的法律制度,平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的司法保护力度。妥善处理历史形成的产权案件。加强法治建设,营造依法保护企业家合法权益的法治环境。完善体制机制,营造促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境。

二、以要素市场和公共服务体制改革为重点,推动城乡要素平等交换、公共服务均衡配置和城乡一体化发展

修改完善现行法律法规,深化农村土地产权制度改革。加强对农民土地承包权、宅基地使用权、集体财产收益分配权的确权和保护。为农民宅基地增权,将农村“宅基地和集体建设用地”等列入农民集体或个人财产保障体系,扩大农民合法财产范围。借助不动产统一登记保障农民的财产权,全面实现对农民财产权的法权确认和保护。有步骤地落实土地财产权的抵押担保权能,探索实施整体土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权能,创新农村集体经营性资产市场化投资途径。农民进城退地与否由农民自主选择。改革土地征用制度,无论是公益性用地还是商业性用地,征地价格由市场决定,政府维护交易规则及过程的公平,保障国家、集体、农民之间土地利益的合理分配。

加快城乡公共服务体制改革,推动城乡一体化发展。通过城乡要素市场改革,建立市场起决定作用的工业反哺农业、城市带动乡村的长效机制,加快农村基础设施和公共服务体系建设,促进城乡基础设施网络一体化和基本公共服务均等化。以生产要素平等交换为基础,推动城乡要素自由流动和高效配置。加快新型城镇化建设,放宽大中城市落户条件,建立财政转移支付挂钩等农业转移人口市民化激励机制,加快人的城镇化进程。保障进城落户农民基本公共服务,维护其在农村的合法权益。加强县城和重点镇市政设施和公共服务设施建设。提高财政对乡镇政府转移支付的比例,保障基本公共服务经费。改革乡镇政府的管理体制,加强公共服务职能。创新乡镇公共服务供给方式,建立公共服务多元供给机制和乡镇基本公共服务供给监督问责机制。实施乡村振兴战略,激发农业农村发展活力,促进城乡一体化发展。

三、以价格体制和营利模式改革为突破口,加快垄断行业改革

深入推进价格改革,打好重要商品价格改革攻坚战。根据交通运输市场各领域、各环节供求关系和竞争格局变化,逐项研究健全定价机制,及时放开在发展中已形成竞争的运输产品价格,适时建立市场决定价格的机制。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策,深化棉花目标价格改革,调整大豆目标价格政策,做好玉米市场监测和形势的研判,通过示范引领推进农业水价综合改革。进一步建立健全盐业相关法律法规,保障市场主体有序的参与竞争,加强政府食盐安全保障监管。继续深化医疗服务价格改革,建立健全价格动态调整机制,全面推进按病种收费改革,准确掌控高值医用耗材价格成本及收费标准。全面深化电价改革,加快推进跨省跨区输配电价和省内电网、新增配电网价格改革,持续扩大电力市场交易规模,科学合理制定电价水平,完善新能源发电价格形成机制。有序推进气价改革,完善输配价格监管规则。积极推动上海、重庆石油天然气交易中心建设。

深化网络类自然垄断领域改革,推进新型网络体制建设。网络类自然垄断领域,包括路网、线网、管网、频谱、信息网以及水利渠网等,相关改革需要破题创新。由于历史的原因,这些行业因部分环节的垄断性质而将许多关联产业、企业结合在一起,形成纵向、横向高度一体化的“巨无霸”国有企业,其改革的关键点是,彻底将其竞争性业务与垄断业务分开,将前者推向市场、开放竞争;既保持网络的一体化,又坚持规模的适度化而防止其“巨无霸”倾向;兼顾技术经济规律和市场经济规律,在网络一体化基础上着力推进产权多元化;改革自然垄断环节的营利模式、商业模式,规范政府定价机制,以“必要成本+合理利润”的价格形成方式稳定投资及市场预期,为全行业、全社会提供平等竞争、公平共享的参与机会和服务平台,政府建立健全监管体制。

深化公平竞争审查制度,加强价格调控监管。推进公平竞争审查制度及政策有效落地实施,进一步规范政府行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,健全公平竞争审查保障措施。加强价格监测、分析、预警,及时提出调控监管政策建议,促进价格总水平和重要商品价格稳定。健全重要商品价格调控机制,指导各地通过健全重要商品储备制度、建立价格波动调控预案、预判及应对价格改革风险等,构建重要民生商品和服务价格稳定长效机制。落实和完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,适时提高补贴标准,保障困难群众基本生活。加强民生价格监管,推动公用事业和公益性服务经营者加大信息公开力度,规范市场价格行为,维护群众合法权益。

四、以提高直接融资比重服务实体经济为重点,健全多层次资本市场体系

加快多层次资本市场体系建设。大力发展各类机构投资者,推动金融市场、金融产品、投资者及融资中介的多元化。促进场外市场和场内市场分层有序、功能互补,继续发挥主板市场服务于龙头行业、大型骨干企业,中小板和创业板市场服务于具备自主创新能力的中后期成长型企业,以及以新三板市场和地方股权交易中心为主体的场外市场服务于成长初期的小微企业等主要作用。继续推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制以及退市制度改革。健全新三板市场投资准入机制,提高市场需求能力,缓解流动性不足压力。加快区域性股权市场等基础产权市场发展,提高各类场外市场的流动性和融资能力。健全资本市场监管体系,防范各类融资风险和市场剧烈震荡。

创新直接融资模式和机制,缓解企业过高杠杆或融资瓶颈。均衡发展股票市场、债券市场等资本市场,优化社会融资结构。加大股权融资力度,规范企业并购交易,促进存量资源调整。支持设立政府引导基金,创新债券市场产品种类。推动资本市场创新,促进社会资本、重点是产业资本证券化、市场化。以实体资产证券化为重点,对冲企业和各级政府主导的已有及新增建设项目的高杠杆,防止企业信用违约和政府信用透支。以改革政府投资方式为重点,大力发展民间股权投资和社会风投基金,分散、防控各类投资风险。以社会信用体系建设为基础,整合企业债和公司债发行市场与监管机制,提高债券市场融资能力。通过各类直接融资模式和机制创新,提高金融服务实体经济的能力,优化企业及社会融资结构,缓解民营企业、中小企业的融资瓶颈,以及部分国有企业的过高杠杆。

五、以优化政府机构层级和企业营商环境为切入点,推动政府职能根本性转变

调整政府部门与层级,优化政府职能。随着社会主义市场经济体制的建立、完善和作用充分发挥,政府需要简化职能、精兵简政,调整政府部门与层级,推动政府职能根本性转变。全面深化大部门制改革,保证决策权、执行权、监督权相互独立与权力制约。推进政府层级改革,最终形成中央、省(区、市)、县(市)三级政府基本架构。按照部门职能定位规范部门权责清单,充分体现政府职能转变和管理流程优化,调整综合性部门和专业部门之间的关系,强调综合性部门的战略规划和统筹协调职能;调整专业部门之间的关系,能由一个部委统一行使的职能,尽可能整合到一个专业部委,专业部委职能交叉部分,明确主体责任;调整优化部门内设机构,形成机构改革的“化学反应”。

理顺政府与企业的关系,打通简政放权的最后“一公里”。实体经济发展需要进一步简政放权,降低企业制度成本。实施企业自主登记制度。借鉴新加坡、我国香港的经验,全面实施企业自主登记制度,充分运用大数据,最大限度地实现企业注册登记便利化。适时取消企业一般投资项目备案制。在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下,除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外,一般项目一律由企业依法依规自主决策,不再要求备案。推广企业法人承诺制。总结“法人承诺制”海南经验,完善推广法人承诺制,形成以企业信用为基础的事后监管;对必须保留审批的事项,由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单,企业法人签署后,即可发放批件和许可证;监管部门加强事后监管,在规定时间内组织现场核查,并对造假行为给予相应的惩处。

全面实施负面清单管理,放宽服务业准入限制。需要把放松服务业市场管制、推动服务业市场开放作为深化简政放权改革的重点之一,加快体制改革和制度创新,培育具有国际水准的现代服务业企业。着力破除社会资本进入服务业领域行政管制。在服务业领域放宽市场准入,加快投资便利化改革,全面实施企业投资负面清单管理,使各类资本能够平等进入负面清单之外的服务行业和领域。各自贸试验区应大幅度精简服务业领域的负面清单。自贸试验区需要在服务贸易发展和服务业市场开放方面发挥先行先试作用,当务之急是大幅缩减负面清单。加快完善服务业市场决定价格机制。合理区分基本与非基本需求,放开服务业竞争性领域和环节的价格。推动服务业与工业之间的要素使用政策平等一致,争取到2020年全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”,实现体制内外的服务业主体在人才待遇、政府采购政策待遇等方面的平等,尽快消除对服务业市场主体和社会组织的某些歧视性规定。

推进综合监管和执法体系改革,创新监管方式。按照放管结合的要求,更新监管理念,创新监管方式,提升市场监管的效能。推进综合监管和执法体系改革,建立跨部门、跨行业的综合监管和执法体系,构建“一支队伍管市场”的“大监管”综合执法格局。创新监管方式。建立健全随机抽查系统,适当增加对高风险企业的抽查概率和频次,确保监管公平公正、不留死角,及时公开检查执法结果,接受群众监督。推进“互联网+监管”方式,建立统一的市场监管信息平台。三是积极发挥行业协会、专业机构、中介组织、新闻媒体乃至公民个人的作用,引导社会公众和第三方参与市场监管。

推进服务信息化标准化改革,提升政府服务能力。“转变政府职能,建立服务型政府”是提高人民获得感的重要途径。政府部门要加强信息共享,加快清理烦扰群众的证明材料和办事手续,方便群众办事。按照便民高效的要求,推行政府服务标准化,研究制定一套审批和服务的标准规范,尤其是在简化办事流程、压缩办结时限方面取得新进展。推进“互联网+政务服务”,加快政府部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面的改革,最大限度地运用网络渠道方便群众办事。

六、以政府间事权和支出责任划分改革为重点,打造普惠民生的公共财政体制

以“一体两翼”为重点,深入推进财税体制改革。以构建中央与地方财政关系为主线,以预算改革、税制改革为两翼的方式推动整个财税体制改革。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。完善预算编制体系,健全预算审议制度,加强预算资金监管,理顺预算权力结构,提高预算分配决策层次,强化公民对预算的参与,实施全面绩效管理,加快信息公开和预算法制建设。以结构优化、节能环保、绿色健康、代际公平为制度取向,完善税制体系,确立理性税率。推进增值税适应性延伸和技术性完善,以国民待遇形式规范各类税收优惠政策,加快综合与分类相结合、以综合为主的个人所得税制改革,建立与之相适应的居民收入调查统计和交叉稽核等税收基础制度,稳妥推进房地产税立法,建立起税制健全、税率合理和税负公平现代税收体系。通过财政层级扁平化的改革,形成中央、省、市县三级基本财政层级架构,简化管理层次,完善分税比例,深化省级以下财政体制改革。

推进财税重要领域改革,健全普惠民生、平衡发展的公共财政制度。加快推进与经济社会发展的持续稳定、普惠共享有关的财税体制改革。加快分离基础养老金与个人账户养老金,按照基金性质分账分级管理。其中基础养老金改费为税、以中央税形式全国统一征收。近期适当考虑地区收入水平或生活成本差异,远期按照全国统一标准,用于公民身份无差别意义上的基础养老金支出。除个人账户基金外,其他社会保险费,也同样可以改费为税,根据其保险性质,分别以中央税或地方税的形式征收管理。建立以人为本、以消费为基础、以人的城镇化为取向的税收增长机制与征管体制,促进地区间经济平衡发展。尽快将增值税等间接税征收由生产环节调整到销售环节,提高城镇综合承载能力,有效应对市场价格波动、促进商品产销衔接、引导社会消费倾向。适应营业税改增值税、直接税比重逐步提高等税改趋势,由发展不平衡进而收入水平和财富积累差异所导致的地区间税源差异及税收逆向调节隐患,应早做转移支付等财力平衡预案,尤其要通过财税、金融、地区、产业政策等,引导优质产业向欠发达地区转移,通过市场决定作用和财税调节作用促进地区间财力均衡分布和经济社会平衡协调发展。

七、以金融深化和国际化发展为改革取向,有效防范区域性、系统性及输入性金融风险

持续推进金融市场化改革,加快国际化发展步伐。设立更多民营银行等多元金融主体,放宽外资银行进入条件。打破区域及行业分割壁垒,构建金融科技公共基础设施。加强多层次资本市场体系建设,推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制的市场化改革。完善金融市场退出机制、退出预警机制、退出缓冲机制和风险预警系统。完善人民币汇率形成机制,深化中间价改革,加快建设离岸人民币市场。利用深港通、沪港通、债券通等通道,建设离、在岸收益对接、保值增值工具。探索把人民币投融资作为我国与“一带一路”沿线国家装备、技术、标准、服务合作的前置条件。支持“走出去”和“引进来”,推进金融机构国际化发展。构建完善合理全球布局体系,为我国“走出去”企业提供支付结算、项目贷款、并购贷款、风险管理等综合金融服务。放宽金融领域外资持股限制,引入优质的外部投资者,打破金融改革的利益藩篱,提高中国金融治理水平与运营效率,优化金融体系引领改革开放、服务实体经济的资源配置作用。

深化金融监管体制改革,构建现代化金融监管治理体系。积极稳妥推进金融监管体制改革,守住不发生系统性金融风险的底线。在“一委一行两会”金融监管新模式下,加强和提升金融市场监管协调机制,落实监管职责,加强金融消费者保护,强化监管问责机制,构建与当前金融业态创新相适应、有利于防范系统性金融风险的宏观审慎监管框架。明确地方金融监管职责,制定出台地方金融监督管理条例,规范央地金融监管的权责界限,明确落实对小贷、担保、融资租赁等类金融机构的监管职责,消除监管套利空间。充分借鉴欧美国家财政监管经验,发挥财政在系统性金融风险防范与危机救助方面的作用,做到事前防范、事中跟踪、事后处置三位一体,避免单纯危机救助带来的道德风险。有效防范和处置银行不良贷款,切实加强地方政府债务管理,建立健全风险识别和监测预警体系,防范区域性金融风险。海外投资谨慎输入性金融风险,预防国际经济金融领域的不确定性可能对我国金融体系造成的冲击或形成输入性风险。加强境外投资监管与国际游资监管,调整外汇储备结构,加大战略物资储备,适当增加优质股权投资,支持外汇直接投资,以此降低投资风险。建立基于大数据、云计算等技术支撑的金融监管体系,建立预警、核查、处置快速反应机制。

八、以放宽市场准入、促进基本公共服务均等化为重点,推动民生社会体制改革

以放宽市场准入为重点,完善公共服务供给体系。公共服务应以民为本,将医疗、教育事业向社会开放,充分发挥市场机制在公共服务资源配置中的作用。政府将社会事务的经营活动和微观管理交给社会,集中力量制定出台促进社会力量参与公共服务事业的相关法律法规,通过委托代理、购买服务等形式承担基本公共产品和服务的供给责任,扶持对社会力量生产公共产品及其他具有公益性的产品和服务,依法监管社会公共服务事业,推动民生社会事业以人为本、民享民办,在改革创新、开放竞争中加快发展、提升水平、完善服务。

以基本公共服务均等化为目标,推动民生社会体制改革。实现基本公共服务均等化是我国公共服务和社会管理体制改革目标。将基本养老保险划归中央事权,加快推进基础养老金全国统筹,完善基本养老保险制度,逐步建立城乡统一的养老保险制度。完善城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。统筹城乡社会救助体系,完善最低生活保障制度。完善一般性转移支付制度,加强基本公共服务均等化财力保障。

以公益性托底功能为出发点,推动公办事业机构改革。将公办事业机构从政府的附庸角色彻底摆脱出来,推进政事分开、事企分开、管办分离。建立完全独立的法人,实行现代社会组织治理结构或现代企业治理结构。强化公办事业机构的公益属性,承担托底功能,参与政府购买服务的竞争,接受政府的绩效评估和行政监管。行业主管部门代表政府行使评估和监管职能,不再插手公办机构的具体事务。除资产属性存在不同外,公办事业机构将与其他社会事业机构地位平等,功能趋同。逐步提高公共服务事业中的社会组织的比重,使不同类型的社会服务机构合理分工、错位发展。加快推动社会组织有序快速发展,形成有利于社会组织承担社会事务的政策氛围和体制环境。

九、以空气、水体、土壤等环境治理为出发点,推进生态文明体制建设

健全生态环境监测网络,推动空气、水体、土壤环境治理。尽快建成覆盖全、范围广的水体、空气、土壤生态环境监测网络,加强气、水、土的环境污染治理。规范监测方法,完善监测指标,利用智能化、规范化的监测技术形成统一的监测网络,形成监测合力,提供完整、一致、动态的监测信息,及时准确地发布全国环境质量、重点污染源以及生态状况监测的权威数据。利用监测网络强化体制机制建设数据支撑,明确资源利用格局的变化,形成生态资产清单,构建自然资源资产负债表,实现环境治理与生态文明建设的技术与体制性统一。

发挥市场的决定性作用,完善自然资源产权制度及生态补偿机制。环境治理与生态文明建设不只是采取行政规制手段,还必须有市场机制作用,对公共资源最优配置的前提在于建立健全自然资源资产产权制度。要加快建立主体权利义务均衡、产权边界清晰、权能完整、利益分配公平的自然资源资产产权制度。完善生态补偿机制,推行排污权、碳排放权、节能量等交易,逐步推动形成全国统一的排污权交易市场,探索完善流域上下游横向生态补偿机制。探索发挥市场决定作用和政府更好作用的生态补偿机制和体制模式。市场主导模式包括绿色偿付、配额交易、生态标签体系、排放许可证交易和国际碳汇交易等;政府主导模式包括生态补偿基金、生态补偿税、区域转移支付和流域合作等。

强化过程监督、健全绩效评估、推动社会参与,为环境治理与生态文明建设奠定坚实基础。强化生态职责和监督问责,建立环境治理协调机制,量化各部门的权责,强化对重点领域和区域资金分配使用情况的监督检查,对落实不力、敷衍塞责者,启动监督问责机制。健全绩效考核评估机制,明确定期对生态补偿进行动态考核,对于践行良好的地区,增加政策倾斜和资金奖励;对于落实不力的地区,减少政策扶助和资金支持。推动社会广泛参与,加大生态补偿宣传教育力度,构建公开公正的补偿程序,充分发挥媒体的监督作用,提升公众支持生态补偿的意识,引导各类受益主体履行生态补偿义务,督促管理者切实履行生态治理责任。

十、以投资贸易便利化和经济全球化为指向,创造内外部经济平衡发展的体制环境

适应国家经济地位和国际市场关系的重大变化,主动调整投资、贸易政策和对外开放战略,保障国家全球经济战略利益。中国已成为全球第二大经济体,从过去的资本输入国转变为资本输出国,传统的对外开放政策不足以适应来自国内外的各种挑战,需要从资本输入国思维转向资本输出国思维,推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合,加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势,以开放促改革,构建开放型经济新体制。

积极倡导贸易自由化、投资便利化、经济全球化,加强与国际经贸规则对接。国内政策的制定要摒弃改革开放初期采取的涉外优惠政策和内外部经济非均衡发展战略,调整各种简单的保护主义政策。在财税政策方面,参照国际社会通行的税制体系和税率水平,设定国内乃至涉外税收体系。把自贸区建设作为国内地区开发、国际间双边、多边关系的重点,在平等互利共赢的基础上尽力推进、多多益善,尽快提升我国对外贸易和海外投资的水平和能力。针对发达市场与发展中市场差异,有选择地确定投资、贸易和对外开放重点,实现内外部经济互补互利。利用我国海运能力和“高铁革命”等物质基础,把带有陆权、海权性质的“一带一路”战略提高到全球经济战略层面重点布局、推进,巩固或开辟新的陆海商路,打通关键战略通道。把国内开发开放、军民融合发展与全球经济战略结合起来,加快各类产业布局,重点推动与陆路通道和新出海口相关联的路网、线网、管网、河流库渠、海陆空交通枢纽等重大基础设施建设,为我国释放经济潜力、拓展成长空间,为国际社会创造互利共赢、和平发展的红利。摒弃过去经济外交活动中的一些主观价值取向,以互利共赢、利益优先等为政策选项,从战略利益出发趋利避害,确定经济外交政策,重点与我有重大利益关切的国家、地区和国际组织,通过双边、多边关系及国际秩序、规约的建立和完善,反对各种形式的贸易保护主义和不公平的商务规则,尽可能地为我国经济发展争取有利的外部环境。

十一、以促进公平竞争、科技进步体制机制建设为着力点,推动一二三次产业转型升级和持续发展

用市场化、法治化手段“三去一降一补”。有效处置“僵尸企业”,推动企业兼并重组、破产清算,坚决淘汰不达标的落后产能,严控过剩行业新上产能。建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展的长效机制,加强房地产市场分类调控,继续发展公租房,加强配套设施建设和公共服务,房价上涨压力大的城市合理增加住宅用地,规范开发、销售、中介等行为。企业盘活存量资产,推进资产证券化,支持市场化法治化债转股,加大股权融资力度,强化企业特别是国有企业财务杠杆约束,逐步将企业负债率降到合理水平。降低企业用能、物流成本和制度性成本,扩大中小企业享受减半征收所得税优惠的范围,大幅降低非税负担;全面清理规范政府性基金,取消城市公用事业附加等基金,授权地方政府自主减免部分基金;取消或停征涉企的行政事业性收费,减少政府定价的涉企经营性收费,清理取消行政审批中介服务违规收费,降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费;合理调减“五险一金”缴费比例。针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题,结合“十三五”规划重大项目建设,加快提升扶贫攻坚、公共服务、基础设施、创新发展、环境治理等方面的能力。

调整产业政策导向,优化产业结构。传统制造业产能过剩,房地产业泡沫严重,要通过产业政策引导相关产业去产能和抑制资产泡沫。完善产业政策的调整方向和调节模式,重点建立公平竞争和结构优化机制,坚持竞争政策优先于产业政策,普惠政策优先于扶持政策,创新政策优先于保护政策,以产业政策的调整和优化,推动一二三产业协调发展,推动产业结构优化升级,推动战略性新兴产业、现代制造业和先进服务业加快发展。

以科技体制创新带动产业结构优化升级。加快培育创新型企业,充分发挥企业的创新主体作用。加大科技创新推动改造传统产业的步伐,推动农业、制造业和传统服务业的信息化革新。以创新链和产业链“双向融合”为目标,加强科技创新与产业创新的有机结合,加快高新科技产业化进程。提高科技人才待遇,提供其大显身手、建功立业的平台。加快科技体制改革步伐,破除一切束缚创新活力的体制机制障碍。推进科技管理体制、决策机制、评价体系等重点领域的关键性改革,使科技创新潜力得到充分释放,助力产业结构优化升级。

十二、以发挥比较优势和政府更好作用为着力点,建立区域间协调发展新机制

发挥资源要素比较优势,推动区域协调发展。各地的水土环境、地质状况、资源禀赋等差别很大,要把握各自的区情,最大限度地发挥自身比较优势。国家基于各地情况,统筹进行区域空间布局,特别是产业布局。各地区要基于区域自身优势及其发展变化,培育自身发展能力和市场竞争力。大力发展符合区域自身资源条件,符合产业结构和消费结构转型升级方向的新兴产业,并运用互联网、大数据、人工智能等新技术改造传统产业,提升劳动生产率。建立区际利益平衡机制,以市场决定作用为基础,综合利用纵向、横向转移支付手段,探索建立健全稀缺资源、重要农产品产地补偿机制,有效平衡输出地和输入地的利益关系。探索市场化的生态补偿机制,促进毗邻地区和重点流域上下游地区建立环境保护与经济发展相协调的制度体系。推动建立跨地区投资、产业转移以及土地占补平衡等重大事项的利益分享机制,促进区域间在基础设施建设、产业升级转型和比较优势形成与发挥等方面的良性互动互补,实现区域协调发展。

运用市场决定作用与政府调控机制,加大对欠发达地区的扶持力度。我国各个地区自然、经济、社会发展条件差异显著,实现区域协调发展,既要发挥市场机制的决定性作用,也要更好发挥政府的独特作用。包括实施分类指导,处理好维护市场竞争公平性与强化对落后地区支持的关系。适应经济转型升级发展动能转换,促进东部产业有序向中西部转移,加快内陆地区的工业化进程。完善区域分工,优化产业布局,加强优势互补,提高区域之间的资源配置效率,释放经济发展潜力,形成更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展新格局。加大对欠发达地区的支持,特别是在提供基本公共服务方面的支持。积极支持老少边穷地区发展,提高其教育、卫生、文化、社会保障等方面的发展能力和公共服务水平。强化财政政策调节地区差别的功能,加大转移支付力度,完善一般性转移支付增长机制,重点增加对老少边穷地区和资源环境恶化地区的转移支付,探索建立横向转移支付制度。创新政策性金融支持发展的工具与机制。进一步清理和废除妨碍统一市场建设和公平竞争的规定和做法,打破地区封锁和垄断,通过统一开放、竞争有序的市场决定机制,促进生产要素跨区域自由流动,形成有利于欠发达地区加快发展和区域协调发展的体制环境。

//摘自国家行政学院出版社2018年9月北京第1版《十八大以来经济体制改革进展报告》


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